2023年，是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，是三年新冠疫情防控轉段后經濟恢復發展的一年。這一年，《中國招標》緊扣國家政策、行業政策、產業政策及熱點話題，共計推出20余個專題，刊發專題稿件130余篇。 行至歲尾，回眸全年，《中國招標》篩選出其中最具代表性、話題性的10個專題進行盤點，與您一同回顧。
信用立法對招標采購影響幾何
刊發于《中國招標》2023年第1期
《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《信用征求意見稿》）公開發布，標志著我國信用體系法制建設取得了突破性進展。作為社會信用體系法治建設的重點領域，招標采購在《信用征求意見稿》中被重點關注，在政務誠信、守信履約、信用激勵和懲戒等多個方面提及招標采購，這反映出信用制度與招標采購制度之間關系的密切。 中國人民大學財政金融學院教授、博導，信用管理專業學科帶頭人吳晶妹表示，招標采購、公共資源交易是典型的資源配置活動，包括公共資源和市場資源的配置。近年來，招標采購、公共資源交易領域信用體系建設進展較快，部分省市已形成比較成熟的經驗和特色亮點。如果《社會信用體系建設法》能夠將信用在招標采購、公共資源交易活動中的應用以法律形式確定下來，能夠將相關主體在招標采購、公共資源交易活動中的信用權利與誠信義務明確下來，那么將大幅提升招標采購、公共資源交易領域資源配置的公平與效率，可以使缺乏實物資本但擁有信用資本的小微企業有平等獲得資源配置的機會，有利于助推小微企業發展和促進共同富裕。 國際關系學院經濟金融學院副教授孟曄認為，《信用征求意見稿》引領公共采購領域政務誠信改革，指明了建設方向：嚴格監督采購人在項目履約驗收環節的信用狀況，依法處理采購人及有關責任人在政府采購活動中的違法失信行為；行政機關不得違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務等賬款；政府和社會資本合作項目政府方責任人應當針對項目籌備、招標投標、政府采購、融資、實施等階段的責任作出承諾；推廣和應用第三方信用報告，依法依規及時向社會公開有關招標代理機構資質信息、信用信息及動態監管信息等。公共采購人應切實履行信用主體責任，守法誠信、履約踐諾、公開信用信息等，這也與“強化采購人主體責任”的改革要求相契合。 我國公共資源交易活動誕生于20世紀80年代，伴隨著從計劃經濟到社會主義市場經濟體制的轉變，公共資源交易不斷實現標準化、規范化。與此同時，圍標串標、利益輸送、濫用職權等現象依然層出不窮，公共資源交易平臺對終端使用者難以進行有效監督以及自身存在的漏洞，極易使交易平臺成為“背鍋俠”“冤大頭”?！秶野l展改革委等部門關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見》（發改法規規〔2022〕1117號）明確提出，要指導公共資源交易平臺堅持公共服務定位，健全內部控制機制，切實守住廉潔和安全底線，自覺接受行政監督，并積極配合支持行政監督部門履行職責。公共資源交易平臺如何才能防范風險，拒絕“背鍋”？ 重慶聯合產權交易所集團股份有限公司黨委書記、董事長周業軍認為，交易數據的安全直接影響公共資源交易平臺的穩定健康運行，數據的泄露不僅會給交易機構帶來損失，還會導致交易機構承擔嚴重的法律責任，影響交易機構的信用。各地公共資源交易機構應加強數據安全管理，建立分級分類數據管理機制，通過技術手段保障信息數據安全，防止交易數據被竊取、篡改、刪除，同時對數據收集、分析、使用、共享等各環節加強管控，建立數據流動的可管控、可追溯，可預防，可審計體系，全方位筑牢數據安全管理。 中國人民大學公共管理學院教授王叢虎表示，公共資源交易平臺拒絕“背鍋”可借助豐富數字技術。目前，雖然各地采用數字技術已實現智能監管，但依然存在技術使用單一、技術融合深度不夠、技術更新慢等問題，制約著公共資源交易監管的智能化發展。因此，可以考慮將現有的先進數字技術相融合，采用多種技術疊加的智能監管模式，比如“互聯網+大數據+區塊鏈+監管”“5G+大數據+人工智能+監管”“大數據+區塊鏈+人工智能+監管”等模式，多種技術的融合使用具有較大的容錯率，提高監管的準確度和智能化。 黨的二十大報告明確了推進國家安全體系和能力現代化的總體要求，強調以新安全格局保障新發展格局。面對國家安全新形勢新任務，如何統籌維護國家安全各類要素、各個領域、各方資源和各種手段，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，有效防范化解重大安全風險，是我國面臨的挑戰和難題。政府采購作為重要的財政政策工具和宏觀調控手段，與國家安全各領域密不可分，是維護國家安全的必要保障。隨著信息技術革命和政府采購市場逐步開放，我國政府采購領域也面臨著嚴峻的安全挑戰，維護國家安全和國家利益是必須考慮的重要問題。 國際關系學院副教授孟曄表示，目前，在國家安全審查的四大領域中，政府采購僅涉及對網絡信息技術產品和服務的國家安全審查規定，其他領域的規范尚屬空白，嚴重影響了安全審查制度的有效性，應進一步擴大政府采購安全審查領域，全方位防范政府采購中的安全風險。在涉及影響國家安全的外商投資領域，應加強對政府部門關鍵供應商和緊急服務部門關鍵供應商收購交易的監管，這些關鍵供應商是有權訪問非常敏感的政府數據、資產或財產，可能受到敵對勢力攻擊的政府供應商。我國應建立關鍵供應商收購交易安全審查的通報制度，政府采購與外商投資審查部門應就政府關鍵供應商名單和安全審查情況互相通報。在涉及影響國家安全的特定物項和關鍵技術、建設項目等領域，應對其中的政府采購活動提出明確的安全審查要求。例如，在進行戰爭物資等國防采購，涉及國家安全和秘密的貨物、服務和工程采購時，應對產品上下游供應鏈、供應商及相關人員進行安全審查，以確保政府采購環節的安全。 中招智庫核心專家，中機國際招標有限公司原總經理，高級工程師岳小川認為，涉密政府采購項目的安全管理是政府采購活動風險控制的重點和關鍵內容。根據《政府采購需求管理辦法》，安全審查應該作為政府采購需求管理的一個環節，在對采購需求和采購實施計劃進行重點審查時進行。凡可能涉密的采購項目，都應對采購需求和采購實施計劃進行重點審查，并在重點審查中設置安全審查環節。負責進行安全審查的成員一般由采購人內部有關部門人員組成，可以包括本單位的采購、財務、業務、監督等內部機構?？紤]到涉密的特點，應控制參加審查人員的范圍，避免涉密信息提前被泄露。 數據要素市場制度建設關系國家安全和發展大局。2022年12月，中共中央、國務院發布的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）明確指出，要建立合規高效、場內外結合的數據要素流通與交易制度，實現經濟高質量發展。同時，發揮數據作為一種新型生產要素在生產方式、生活方式深刻變革中所起到的重要作用。在招標采購領域，數據要素流通與交易制度的建立與完善，也發揮著重要作用。數據要素賦能招標采購市場深入發展，提升招標采購的質量與效率，為招標采購雙方提供更 為精細化的招標服務。因此，如何構建招標采購數據要素流通與交易制度、充分釋放數據效能值得深入探討。 中國人民大學公共管理學院教授王叢虎建議從政策扶持、市場化改革、多元協同治理三個方面建立與完善招標采購數據流通與交易制度。在政策扶持方面，應出臺招標采購數據要素市場相關的政策文件、法律法規等，在政策文件中對招標采購數據要素市場的行為主體、產權界定、交易模式、定價方式等方面進行明確界定，規范招標采購數據要素市場運作。在市場化改革方面，招標采購數據要素市場建設可參考廣東省的實踐經驗，如探索招標采購數據資產化管理，構建三級招標采購數據要素市場等舉措，持續推進招標采購數據要素市場化改革，激發市場活力。在多元協同治理方面，招標采購數據要素市場的建設涉及數據采集主體、數據使用主體、數據應用主體等，應推動政府、市場、招標采購者涉及的利益相關主體、志愿團體，共同參與到數據要素市場的建設與治理中來。 串通投標是招標投標活動中的一大頑疾，其嚴重干擾了公平競爭的招標投標市場秩序，破壞了公開、公平、公正的經濟生態環境。如何有效預防和治理串標行為是招標投標行政監督部門、相關從業者關注的課題?！吨袊袠恕吠瞥鰧ｎ}，邀請業內專家以完善相關法律法規治理串通投標為主線，分別從完善公共資源交易、防止串通投標的立法維度，保證資格條件及評分項設置的合法性與合理性維度，完善法律或行政法規對視為串通行為的規定、充實視為串通行為的種類維度等，對治理串通投標進行了深入研究。 北京市道可特律師事務所高級合伙人、律師蔡錕從“視為串通投標”探索對串通投標行為的實質治理。他認為，投標人之間串通投標的問題癥結，往往在于招標人與投標人之間的串通投標，而招標人與投標人之間的串通投標，往往又表現為招標文件中資格條件或者打分項設置的不公平、不公正。因此，他建議，招標文件編制時在充分考慮項目本身特殊需要的前提下，應當進一步保證資格條件及打分項設置的合法性與合理性，尤其需要重點審查是否存在以不合理條件限制或排斥潛在投標人的情況，這是治理串通投標的實質所在。畢竟，如果一個招投標項目本身能夠吸引足夠多的投標人參加，確保競爭充分且有效，那串通投標，尤其是投標人之間的“視為串通投標”自然也就失去了意義。 蘇州大學王建法學院教授朱中一就政府采購領域如何完善制度治理串通投標行為獻策。他認為，目前《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）的規定存在覆蓋面狹窄、處罰條款缺失的缺陷。部門規章在立法權限上只能設定警告和罰款的處罰，通過部門規章規定視為串通行為，即便可以覆蓋全部采購方式，也無法從根本上解決處罰條款缺失的問題。對此，可在法律和行政法規層面吸收“視為”串通立法技術?？蓞⒖颊袠送稑朔▽嵤l例，在政府采購法實施條例中對視為串通行為進行規定。 產業鏈供應鏈安全是保障實體經濟穩定運行、構建新發展格局的重要內容，也是國家經濟安全的重要組成部分。黨的二十大報告提出，要堅持以推動高質量發展為主題，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全。供應鏈的發展從效率優先轉變為安全優先，追求整體的韌性和安全性。而采購作為供應鏈管理中最為關鍵的一環，在維護供應鏈韌性和安全性上具有非常重要的保障作用。如何識別供應鏈采購過程中的風險點？如何搭建供應鏈數字化管理平臺？如何運用數字化采購實現智慧供應鏈？ 中國移動通信集團陜西有限公司采購部運營管理室主任程建寧認為，打造綠色供應鏈是推動通信運營企業綠色發展的重要一環。綠色供應鏈的特征之一是敏捷、高效，供應鏈的數字化和智能化是綠色供應鏈體系實施綠色運營的重要抓手。由于通信企業數字化基礎較為良好，端到端的供應鏈管理平臺已普遍應用，基本實現招標采購電子化和在線化，取消了紙質投標文件。多年來節約了大量的紙張，降低了交易成本，減少了碳排放量，承擔起了企業的社會責任。未來，通信運營企業應重點加強供應鏈系統智慧化建設，融合應用云計算、大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈、數字孿生等新技術，構建綠色供應鏈技術圖譜，廣泛開展新技術場景化應用，不斷增強供應鏈系統支撐能力，增強供應鏈的敏捷性和韌性，提高供應鏈整體效能，以數智化賦能綠色供應鏈高速發展。 深圳交易研究院有限公司培訓部副經理胡靜介紹，在供應鏈采購中，數字化平臺可以實現供應鏈中各環節的信息化，從而提高采購與供應流程的效率和準確性，幫助企業降本增效，提升企業競爭力，主要優勢具體體現在四個方面。第一，實現采購流程的數字化。數字化平臺可以作為采購流程的數字化工具，實現采購活動的在線化、網絡化和智能化。通過數字化平臺，采購人員可進行在線發布采購需求、在線開評標、在線查看供應商檔案、在線評價供應商等活動。第二，優化供應商管理。數字化平臺可以記錄供應商的基本信息、歷史數據和供應情況等，為采購人員提供更好的供應商管理和數據分析功能，以便制定更好的采購計劃和決策。第三，促進供應鏈金融。數字化平臺支持供應鏈金融，可加速采購資金的流通，降低采購成本和供應商風險，為企業提供增值服務和創新商業模式。第四，實現智能化采購。數字化平臺可以通過數據挖掘和智能算法，為采購人員提供更多決策參考和預測。 一直以來，我國政府高度重視GPA談判工作，經歷多次修改出價清單，政府采購實體范圍不斷擴大，門檻價逐漸接近參加方水平。2019年10月20日，我國在加入GPA談判時提交的第七份出價清單中新增了16家國有企業。盡管如此，其他參加方仍不滿意我國出價清單中政府采購實體范圍，特別是在國有企業實體范圍方面有較大的分歧。 2022年財政部發布的第二次《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱第二次《征求意見稿》）中，把“公益性國有企業”納入采購人范圍（2020年財政部發布的第一次《征求意見稿》中并未有相關表述）。從第二次《征求意見稿》來看，其傾向于將部分國有企業采購活動納入政府采購序列。站在GPA談判的十字路口，中國將如何選擇？國有企業采購活動將如何規制？《中國招標》特推出專題，邀請專家暢聊國有企業采購納入政府采購的利與弊、未來發展趨勢、實務的痛點與解決之道。 天津工業大學法學院/知識產權學院副教授楊海靜認為，國有企業分布的行業領域寬，涉及范圍廣，以法律形式規定公益類國企的具體范圍不具有可操作性。第二次《征求意見稿》第十二條授權國務院規定“適用本法的其他采購實體及其具體采購范圍”，也是考慮了我國國有企業的這一特點。未來可參考世界貿易組織《政府采購協定》（GPA），以附錄目錄清單的形式確定適用政府采購法的公益性國企，并進行動態調整。首先，要根據企業提供的產品或服務是否具有公共性，即是否為絕大多數人共同消費或享用的產品或服務，該產品或服務的定價是否由市場調整，該企業維持運營的費用來自市場和政府的比重，逐一進行判斷，進而確定該企業是否“為實現政府職能”“為政府目的”“受政府控制”。其次，公益類國有企業混合所有制改革尚在嘗試和進行，從股權比重角度，短期內，應采取限縮解釋方式，限定于國家占全部出資的國有企業。最后，所謂公益類國企通常根據其某一時期的主營業務進行歸類。對同一國有企業，其業務往往具有多樣化、動態化的特點。業務不同，時期不同，隨著主營業務的變化，其“公益性”可能發生改變，如不進行動態調整，被定性為“公益類”的國企，有可能限制其從事其他商業類的業務。 2023年9月1日，新修訂的行政復議法經十四屆全國人大常委會第五次會議表決通過，自2024年1月1日起施行。此次修訂，是行政復議法施行二十多年來的首次“大修”。新修訂的行政復議法把握行政復議制度定位和特點，貫徹落實改革部署，總結改革經驗，注重提升行政復議的公信力和權威性，重點解決制約行政復議發揮化解行政爭議主渠道作用的突出矛盾問題，將行政復議的制度優勢轉化為制度效能。此次修訂行政復議法，適應新發展階段對行政領域各項工作和制度建設的新要求，修改工作特點突出，修改內容亮點紛呈。新行政復議法實施后將對政府采購監管有何影響？對政府采購法修改有何影響？《中國招標》特推出專題，邀請業內專家進行探討。 江蘇博事達律師事務所高級合伙人、一級律師杭正亞認為，新修訂的行政復議法完善行政復議審理程序，提升審理的公正性、專業性、科學性，對政采爭議復議有重大影響的主要有以下幾點：一是建立上級提級審理制度，可以將下級復議機關不便審理的政采爭議案件報上級復議機關審理。二是優化行政復議證據規則，可以明確政采爭議當事人的舉證責任與復議機關的調查取證責任。三是實行普通程序聽取意見，可以通過多種方式聽取申請人供應商、被申請人財政部門、采購人、代理機構或者相關供應商等當事人意見。四是新增特殊案件聽證制度，可以對政采爭議中的重大、疑難、復雜案件組織聽證。五是建立行政復議咨詢組織，可以對政采爭議中專業性、技術性較強案件提供意見。 清華大學公共管理學院副教授、清華大學公共管理學院政府法制研究中心副主任陳天昊認為，雖然政府采購并非新修訂的行政復議法修訂所關注的主要領域，但值得思考的是，如何在“行政復議—行政訴訟”的新關系格局下主動推進政府采購救濟制度的改革。政府采購的本質是在政府與市場主體之間建立合同關系，對于合同關系的有效運作，一個基本的前提便是主體之間的交易應當獲得法治的保障，并且該法治的實施應當具備可置信的承諾。由此，政府采購有效運作的基本前提是，規范該合同關系的制度應當由具有足夠中立性的主體來保障。新修訂的行政復議法也嘗試通過設置行政復議委員會等方式努力強化行政復議機關及機構的中立性。但其在本質上仍屬于行政體制內部的嘗試，相比于法院、檢察院這樣的司法機關，行政復議機關僅能為市場提供有限的可置信承諾。由此，未來圍繞政府采購的救濟制度，以及更為廣泛的公共合同的救濟制度，其制度設計的邏輯，不應當是以犧牲可置信承諾為代價去換取對政府能力的利用，而應該是在繼續維護司法機關提供可置信承諾的基礎上，強化其解決細分領域專業問題的能力。近年來，推進創新驅動發展戰略建設知識產權專門法院的相關改革，可以為公共合同領域救濟制度的改革提供經驗。 重大技術裝備是關系國民經濟命脈和國家戰略安全的國之重器，多用于重大工程和重點項目。黨中央、國務院高度重視重大技術裝備高質量發展。黨的二十大指出，實施重大技術裝備攻關工程，推動制造業高端化、智能化、綠色化發展。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，日前，工業和信息化部聯合國家發展改革委、國務院國資委，根據招標投標法等相關法律法規及政策文件，借鑒相關部門、地方先行先試經驗，共同出臺《關于支持首臺（套）重大技術裝備平等參與企業招標投標活動的指導意見》（以下簡稱《意見》），以破解首臺（套）招標投標“入門難”問題，推動首臺（套）平等參與招標投標活動?！兑庖姟钒l布后在業內頗受關注。 西北政法大學國際法學院副教授楊蔚林表示，招投標是首臺（套）進入市場的“第一關”，對重大技術裝備創新發展和推廣應用至關重要。然而，由于重大技術裝備產品具有技術較為復雜、產品品質不明確以及價值較高的特點，潛在用戶往往對業績空白的首臺（套）技術產品避而遠之，從而造成我國企業首臺（套）遭遇市場推廣難的問題。楊蔚林以優化評審指標范疇作為切入點，將“技術創新”納入首臺（套）招投標活動，以期提升政府采購和招投標效率和質量。具體措施包括，一是先明確評估的目標和目的。評估可以是針對特定項目、產品或組織的，也可以是對整個技術創新生態系統的評估。明確目標有助于確定評估指標的范圍和重點。二是根據評估目標，選擇與之相關的合適指標。評估指標應該能夠反映技術創新的關鍵方面，如創新產出、創新效率、市場影響力、人才培養等。同時，指標應該具備可量化、可比較和可驗證的特性。三是將選擇的指標組織成一個完整的指標體系。指標體系應該包括主要指標和次要指標，并且它們之間應該有明確的層次結構和關聯關系。指標體系的設計應該能夠全面反映技術創新的各個方面，并且能夠提供全面的評估結果。四是確定評估指標所需的數據來源和收集方法。五是根據指標體系和數據，建立評估模型。六是對評估指標和模型進行驗證和改進。通過與實際情況的比對和反饋，不斷優化評估指標和模型，使其更加準確和有效。 從20世紀60年代開始，人工智能快速發展并逐漸展現出巨大的社會經濟效益潛力。人工智能作為新興產業已成為多個國家科技戰略發展關注的重點領域，同時也為科技革命和產業變革注入重要動力，對社會發展、經濟增長與國防安全等均產生了重要影響。世界各國為搶占科技發展優勢，在國際競爭中掌握主導權，從多方面加強了對人工智能產業發展的支撐。 黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視數字經濟發展，明確要求推動互聯網、大數據、人工智能同實體經濟深度融合。隨著數據資源成為驅動經濟發展的戰略資源，平臺經濟成為驅動經濟發展的新模式，尋求人工智能技術與招標采購的深層次結合和創新，促進招標采購由數字化向智能化轉型，以及通過轉型帶動我國產業鏈供應鏈的升級，是當前招采行業的重要研究課題?！吨袊袠恕诽卦O專題，邀請多位業內專家從理論和實踐兩個角度對此進行探討。 中國信通院云計算與大數據研究所政企數字化轉型部主任徐恩慶介紹，政府采購作為國家財政支出的重要部分，相關供應商信用評估和風險預測至關重要。政府采購智能風險評估以財務、業務、法律和社會責任等多維度數據為依據，利用先進的技術手段，為政府提供精準、高效的供應商信用評估和風險預警。政府采購智能風險評估具有顯著的優勢。一方面，它能提升供應商信用評估的效率和準確性，減少人工審核的成本。通過運用先進的大數據和人工智能技術，政府采購智能風險評估能夠早期識別和預警風險，使政府及時應對供應商風險，確保政府采購項目的安全性和合規性。另一方面，政府采購智能風險評估的應用將會推動我國政府采購領域的技術創新和產業發展。隨著大數據、人工智能等技術的進一步成熟，智能風險評估在數據挖掘、算法優化、智能決策等方面的能力將進一步提升，這將有助于降低政府采購風險，提高公共資金使用效率。 中國人民大學公共管理學院的駱飛和清華大學信息化技術中心的馬雨璇均認為，隨著人工智能技術的嵌入，人際互動關系逐漸融合人機互動，原有的基于人際互動設計的招標采購也將迎來徹底的流程再造。這種流程再造有兩個基本方向，一個是以功能為核心，另一個是以環節為核心。以功能為核心，是以某項功能為基本場景和業務模塊，將原有的某個業務進行智能化升級，各地公共采購中心建立的網上開標大廳、智慧監管等就是這種思路的體現。以環節為核心的流程再造，是按照系統觀念將整個招采流程納入改造范圍，在采購前、采購中、采購后等諸多環節進行技術改造與流程優化。
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